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如何破解破产法实施过程中遭遇搁浅的难题

如何破解破产法实施过程中遭遇搁浅的难题

双峰长安网   作者: 陈岁红 2014-10-08 【 】【 打印

如何破解破产法实施过程中遭遇搁浅的难题

     ——从简易程序的设置与专业化审判技术的角度考量

 

       一、我国破产法实施现状及原因

   (一)实施现状

    2006年8月27日,第十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过《中华人民共和国破产法》,2007年6月1日,该法正式颁布施行。新破产法的出台意在适应社会主义市场经济发展的需要,完善我国破产法律体系,规范困难企业的市场退出机制,给困难企业破产提供契机,从体制和机制上解决企业的生存和发展问题。但是从最高人民法院统计的全国法院受理破产案件的数据来看,新破产法颁布施行的效果并不是很理想。根据最高院的统计,自2006年开始,我国法院受理案件的数量依次如下:2006年为4253件,2007年为3819件,2008年为3139件,2009年为3128件,2010年为2366件。[ 王欣新:“转换观念完善立法,依法受理破产案件(上)”,人民法院报民商审判,2012年2月8日第007版。]从上述数字来看,新破产法颁布施行之后,我国受理破产案件的数量不升反降,而同期,从市场上退出的企业数量则大幅上升,2006年为67.2万家,2007年为81.46万家,2008年为87.14万家,2009年为77.47万家[ 李曙光、王佐发:“中国破产法事实三年的实证分析”,《中国政法大学学报》,2011年第2期。],法院受理的破产案件占市场注销企业数量的百分比均在0.5%范围徘徊,并有逐年降低的趋势。由此看来,我国破产法在实施中并没有达到理想中的效果。

 

    (二)原因探究

    笔者看来,我国破产法在实施过程中不尽如人意的原因主要有以下几个方面:

    1、主观方面:

    (1)中小微企业对破产功能在主观认识上存在偏见

    我国破产法不仅只是针对破产清算这一程序,同时也包括对破产重整和破产和解的法律保护。而大部分企业都看不到这一点,认为破产只是针对破产清算而言,因此,面对已知的无望结局,宁愿跑路也不愿再做无谓的挣扎。

    (2)办案法官对破产案件的抵触情绪

    破产案件作为新型的一类案件,除了在沿海中小企业集中地区的法院受理接触较多以外,其余法院对此类案件都比较陌生,一年难以接触几件破产案件,因此,不光从业务上来说,没有熟练的处理手段和见解,同时,破产案件也没有纳入这些法院的考核机制,再加上破产案件的结案周期比较长,会从整体上影响法官的结案效率,因此一般承办法官都不愿意承办破产案件。

    (3)债权人的狭隘思维影响破产案件的启动数量

    根据我国破产法第七条的规定,我国破产程序的启动主体是债权人和债务人,债务人在企业不能清偿到期债务并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力时,可向法院申请宣告破产;而债权人在债务人不能清偿到期债务时,也可向法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。上文中,我们已经说过债务人不愿意申请破产的原因,而债权人作为另一可提起破产申请的主体,不愿向法院提出破产申请的原因在于其狭隘思想的影响。一般作为债权人,都希望自己的债权能够得到最大程度的实现,所以在债务人不能清偿到期债务时,都宁愿第一时间向法院起诉,申请强制执行债务人的固定资产,也不愿通过破产程序将自己的权利与其他债权人放于同一处置平台。

 

    2、客观方面

    (1)破产法本身障碍

    新破产法在制度上有了许多创新之处,吸收了许多新措施,比如扩大了破产主体,将所有的企业类型都纳入了破产的适用范围,其次,引进了破产重整和破产管理人制度,实行债权人会议和债权人委员会等新办法来维护债权人的权益。但是,在破产程序的实施上,还有一个很大的漏洞,即我国破产法没有对简易破产程序进行规定。根据破产法的规定,所有的破产案件,不管案件性质、繁杂程度、金额大小,统一适用普通程序进行审理,一个破产案件,整个诉讼程序走下来,少则两三年,多则十来年。而我国企业类型则纷繁多样,民营企业居多,大部分企业的规模都比较小,所以,很多中小企业在退出市场时,他们不愿意走程序繁琐、时间漫长的破产程序,同时也没有精力和能力耗在这漫长的诉讼过程中。

    (2)专业化审判机制缺乏

    在沿海地区,由于中小企业集中,破产案件时有受理,因此,沿海地区法院的法官们对于破产案件的审理,可以在实践过程中形成一套行之有效的工作制度。而中部偏远地区经济发展程度不同,破产案件的受理有限,因此,储备的破产案件知识几乎为零。在市场化经济日益发达的今天,绝大部分基层法院破产案件的知识储备和实战经验远不能适应市场的发展需求。连破产清算案件的办理都力不从心,就更不用说通过和解程序解决社会矛盾和纠纷、通过重整程序挽救濒临破产的企业了。

 

    二、设立简易破产程序案件的必要性与可行性分析

    (一)必要性

    1、理论基础

    (1)司法效率原则的要求

    在我国社会主义法律价值体系中,效率日益受到重视。何为效率,即从一个给定的投入量中获得最大的产出,即以最少的资源消耗取得同样多的效果,或者以同样的资源消耗取得最大的效果。效率是社会发展的基本价值目标,因此,法律对人们的重要意义之一,就是以其特有的权威性的分配权利和义务的方式,实现效率的最大化。现代社会的法律,不管是实体法还是程序法,都应该以有利于提高效率的方式分配资源,以权力和义务的规定保障资源的优化配置和使用。通过确认、保护和创造最有效率的经济运行模式,实施制度创新,为经济主体设定最优效率的交易模式和诉讼程序,保证人们以最可靠、最安全、最便捷的手续,最少的时间、精力和物质耗费,达到预期的经济目标,推动社会生产力的发展。从法理上来说,法律要求实现公平与效率的统一;从实践中来说,社会主义市场经济的发展要求法律对效率予以尊重和保护,因此,破产法的实施不能忽视和违背社会主义市场经济的发展需求,不能不照顾到所有市场主体对破产程序的不同需要。

    (2)司法效益原则的要求

    司法效益不同于司法效率,司法效益是人民法院通过执法办案活动对社会所产出的总体效果和利益,包括政治效益、经济效益、社会效益和法律效益四个方面。从经济效益和社会效益上来讲,破产法的实施在于健全优胜劣汰的市场化退出机制,完善企业破产制度。而我国破产法并没有达到上述经济和社会效益,绝大多数停产倒闭的企业并没有通过破产程序有序退出市场,一些企业的厂房、设备因没有清算而长期闲置,一些企业家选择跑路逃避责任和债务,引发了群体性讨债、讨薪事件,反而影响了经济社会的稳定发展。因此,我们必须简化破产程序,解决破产案件审理周期过长的问题,提高办案效率。这样既能为当事人节约诉讼成本投入,也能最大化的合理利用司法资源,真正实现司法效益原则。

 

    2、实践需求

    (1)破产主体的市场份额

    据统计,我国中小微企业占到企业总数的99.7%,其中,小型、微型企业已经占到了企业总数的97.3%。[ 王政:“中小微企业占企业总数99.7%”,载《人民日报》,2012年5月31日。]中小微企业虽然成为了促进经济增长的主力军,但是由于中小企业资金薄弱,应对市场风险的能力差,其发展的稳定性不强,我国中小企业的平均寿命仅为2.9年。而财产少、资金弱、破产程序复杂这些现实原因又往往使得中小企业对破产程序望而却步,严重破坏社会法制,同时带来更加复杂的社会问题。破产法作为一部以应对企业破产、优化市场退出机制而推出的法律,在实施过程中必须要能够满足绝大部分市场主体即中小型企业的实际需要,针对中小型企业完善和简易化相应的破产程序。

    (2)合理配置司法资源的现实需要

    随着依法治国、社会主义法治理念的不断深入,公民权利意识、法律意识的普遍觉醒,民事纠纷的数量迅速增加,民众对司法的需求与日俱增,给司法审判机关带来了巨大的压力,司法资源的严重不足与案件积压之间的矛盾日益突出。如何将有限的司法资源发挥最大化的作用,成为当前世界各国司法制度改革的重点,而有效整合审判力量、推进审判方式改革是司法资源合理配置的有效途径,诉讼程序的简易、便捷、快速、低廉成为大多数国家整合资源的基本目标。因此,在审理破产案件的问题上,建议破产程序势在必行。

 

    (二)可行性

    1、理论基础

    2012年新修订的民事诉讼法中关于小额诉讼的规定给破产程序的简易化操作提供了可供借鉴的现实模板。所谓小额诉讼,是指为了案件审理的简便、迅速和经济,针对请求小额金钱的诉讼所规定的一种审理程序。小额诉讼是简易程序的进一步简化,将诉讼程序的简易、便利、快速、低廉作为基本目标,使案件得到妥当的处理。其建立不仅在于对民事案件进行分流处理,减轻法院的负担,同时也在于实现司法资源的大众化,使一般民众普遍能够得到具体的有程序保障的司法服务。笔者认为,这一理念非常适合破产程序简易化的设计,我国当前的破产程序在实际操作中是无法满足一般企业主体的破产申请需求的,认为针对破产程序的简易化设计迫在眉睫,在具体的设计中,可借鉴小额诉讼设置的先进经验。

 

    2、实践经验借鉴

    我国虽然没有法律正式承认简易破产程序,但是在实践中,却有地方性法规的初次尝试。深圳市于1994年施行的《深圳经济特区企业破产条例》第79条规定:人民法院审理事实清楚、债权债务关系明确、破产财产和债务额在50万元以下的小破产案件可以适用简易程序。[ 齐树洁.破产法研究[M].厦门:厦门大学出版社,2005:817.]虽然该条例在2012年被深圳市人大所废止,但是在此之前深圳市人民法院依据该条例,对符合条件的小额破产案件进行了审理,获得了不少经验,无疑是一次勇敢的探索与实践。

    除此之外,破产程序的简易化在国际上也有很多可值得借鉴的先进经验。英国、德国、瑞士、日本等国家都在立法中设立了简易破产程序。我国香港有关破产法律中也规定:债务人的资产不足1万港元,由法院签发适用简易程序的命令。日本破产法对小额破产程序设有专章,适用小额破产程序的案件破产金额必须在100万日元以下。英国破产法也规定一般无担保的债务总额不超过2万英镑的破产案件可以使用建议破产程序。[ 王嘎利、裴强、郭晓丹.国内外建议破产制度之比较分析[J].经济与法,2003,(11),58—59.]

 

    三、提高我国破产案件审判效率的制度构建

    (一)简易破产程序的设置

    1、适用标准

    根据程序相称的原理,程序的设计应该与案件的性质、争议的金额、争议事项的复杂程度等因素相适应。同时,与普通程序相比,简易程序又要具有自己的特点,笔者看来,破产程序简易化的设置,可以从以下几个方面划定标准:首先,破产条件和事实要清楚;其次,债权债务关系明确,债权人不宜过多且同意适用简易程序;再次,破产财产数额和债务总额较少。至于破产财产和债务的数额,由于我国地域辽阔、各地经济发展程度不一致,对于数额不宜采取一刀切的方式,一方面要与各省各地的经济发展情况相适应,另一方面可以随各省各地经济发展状况每年进行调整。

 

    2、缩短案件审理期限

    对于适用简易程序审理的破产案件,一般应该在裁定受理后六个月内审结,无任何财产且可以向债务人或其负责人、控股股东直接送达相关文书的破产案件,一般应该在受理后三个月内审结。同时,对于其他相关程序的期限,也应该与普通程序的适用相区分,根据实际情况予以缩短,如受理通知期限、债权申报期限、宣告破产期限、破产终结审查期限、申请注销登记期限等,至于具体的期限的规定,则应该在调研我国现阶段破产案件审理的诉讼周期基础上予以规定。

 

    3、简化文书送达方式

    对于简易破产案件的审理,在文书送达方面也可以参照民事诉讼法有关简易程序的简便送达方式送达各类文书。虽然申请破产案件有其特殊性,某些文书的送达必须公告,像受理破产申请、指定管理人、宣告债务人破产和终结破产程序,这些都是维护债权人合法权益的必要手段,但是在实际操作过程中,也可以适当压缩公告期限。因为报纸公告在实际中起到的作用微乎其微,在信息化时代,自媒体已经取代传统媒体在信息传输过程中占据重要位置,即便债权人有看报的习惯,也不能保证每个债权人会在阅报的过程中穷尽各种报纸,从而看到破产公告。而我们之所以坚持公告相关程序,也无非是实现程序合法化的一种形式而已,在能保证程序公正的新方法出来之前,还得坚持不懈的将这一程序保持下去。当然,简易程序中,除此之外的其余事项,则无需公告,书面送达相关破产参与人即可。

 

    4、建立救济措施

    新破产法中之所以没有对简易破产程序进行规定,在于很多学者对以简易程序审理破产案件存在的潜在风险有所担忧。像王利明教授就是此观点的支持者,在王利明教授看来,国外的建议程序主要针对自然人破产,而我国破产法则主要是对企业破产行为的规范;其次,破产案件即便争议小、财产数额不大,同一般民事案件相比较,也不是简单的案件,不能作为简易案件处理;三是破产案件一裁终局,当事人不能上诉,不能很好的维护当事人的权益。[ 王利明:《关于制定我国破产法的若干问题》,载《中国法学》2002年第5期]笔者看来,这些均不是阻碍简易程序设置的根本因素。虽然我国没有自然人破产主体,但是我们国家有数量庞大的民营企业等中小企业,且这些企业惊人的新陈代谢能力要求我们必须设置相应的破产程序完善其市场退出机制,这是简易破产程序的现实需求。

 

    其次,破产案件确实不是一般的民事案件,而我们所讨论的破产案件简易程序同样也不同于一般民事案件的简易程序,这里所谓的简易是针对普通程序的破产案件而言,在具体程序的设计上仍然会以破产案件的特殊性为基础,相对简化,设计出适合绝大部分破产企业(尤其是无法承受普通破产程序诉累拖延的中小企业)的程序。

 

    再次,为保证当事人的权益,我们设立简易程序与普通程序的转换机制。对于破产申请的案件,不管是重整、和解还是破产清算,无论是申请方还是被申请方,都有期待案件积极、快速审理的共同愿望,但是法院在受理案件之初,对案件的了解并不是非常全面,可能以简易程序受理,而在实际审理的过程中,发现案件事实较为复杂、隐藏的债权人人数众多且适用简易程序无法达到高效优质的结案效果时,应该适时变更案件审理程序,适用普通程序进行审理。同时也可以赋予当事人复议权和申诉权,破产案件当事人对破产程序的适用有异议的,可以向上级法院申请复议或者申诉,通过赋予当事人的监督权,可以防止和纠正法院在程序适用上可能出现的偏差,以消除后顾之忧。

 

    (二)专业化破产案件审判机构

 

    破产案件审理的程序选择上,普通程序也好,简易程序也罢,都必须先解决一个前提,即有专业化的破产案件审判机构。否则不管这个适用程序多合适某一个或者某一类型的破产案件,没有一支专业的破产案件审理队伍,也徒劳无益。而破产案件专业队伍的打造,是我国绝大部分地区尤其是中西部偏远地区基层法院的当务之急。笔者建议,要提升基层法院审理破产案件的专业素质,必须从以下几个方面进行努力:

 

    1、从思想上引起重视,加强专业知识的学习

    由于中西部偏远地区经济发展比较缓慢,因此,很多法院至今审理的破产案件数量屈指可数,基层法官对于破产案件审理的实践经验严重不足。为了解决这一知识瓶颈,适应社会主义市场经济的发展需要,以备不时之需,我认为基层法院首先应该从思想上重视破产知识的相关学习。考虑到司法资源的有限性,不能要求全院进行学习,但是必须有一个可以单独审理此类案件的合议庭队伍。省级法院可以组织破产案件审理专题学习活动,动员各基层法院、区法院、市中院一起学习,交流,首先从扫除破产法审理盲区开始努力。

 

    2、加强区域合作,强化专业技能。

    东部沿海地区经济发达,破产案件的审理主要集中于这一区域,因此与破产案件相关的先进的审判技巧和丰富的审判经验都集中于这一地区。可以以市级或者省级为单位,邀请专家学者和审判经验丰富的法官进行授课,组织全市或全省破产审判法官参加培训,提升破产审判法官的实务操作能力。同时可以通过入院交流学习的方式,实地参与并学习破产案件的审理,将沿海地区的先进经验引入内地法院。

 

    3、推进破产案件的专业审判

    对于内陆城市,当然,从破产案件受理数量和合理配置司法资源的角度来说,要求精简审理破产案件的机构和人员,但是另一方面,从专业化的角度出发,必须推进破产案件的专业审判。可以通过全面设立破产案件审理的合议庭、建立破产案件集中审理机制等方式,提高破产法官专业化审判水平。同时,为了提高办案法官的工作积极性,也应该将破产案件的审理工作纳入考评办法,对破产案件的办案质量、执行情况及社会效果等分别规定相应的评分标准,纳入法院和法官的考核机制,只有这样,才能鞭策法官提升自身的业务水平、更好的处理破产申请案件。

 

    四、结语

 

    当然,破产法实施过程中遭遇搁浅,并不全然是因程序复杂和专业化审判力量缺失所导致,笔者仅以自己粗浅的认识提出自己的见解而已。若有不当,望批评指正。

    

   

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